Réforme des institutions : de nouveaux droits pour les citoyens ?

Réforme des institutions : de nouveaux droits pour les citoyens ?

Par Marthe FATIN-ROUGE STEFANINI,

Chargée de Recherches au CNRS,

UMR 6201, GERJC - Institut Louis Favoreu

Deux nouveaux mécanismes instaurés par la réforme ont été présentés dès le « Comité Balladur » comme de « nouveaux droits pour les citoyens » : le référendum d’initiative minoritaire, qualifié en premier lieu de référendum d’initiative populaire, d’une part, et la question préjudicielle de constitutionnalité, elle aussi faussement qualifiée d’« exception d’inconstitutionnalité », d’autre part. Or, ces deux mécanismes ont en commun de présenter une telle rigidité dans leur mise en œuvre que le qualificatif de « droits pour les citoyens » ne peut pas faire illusion.

Tout d'abord, le mécanisme du référendum d’initiative minoritaire a très peu de chance de déboucher véritablement sur un référendum. En premier lieu, parce que le déclenchement n’appartient pas aux citoyens par voie de pétition mais reste, avant tout, entre les mains d’une minorité parlementaire. C’est seulement si cette minorité juge que la proposition de loi est suffisamment importante qu’une pétition sera ouverte aux citoyens. Or, désormais, un jour de séance par mois, l’opposition et les groupes minoritaires au Parlement peuvent  proposer que des questions soient inscrites à l’ordre du jour. N’est-ce pas un premier moyen de désamorcer le recours au référendum ? En second lieu, l’exigence de 10 % des signatures de la part de personnes inscrites sur les listes électorales est relativement élevée même si elle reste raisonnable. Il est évident que ce pourcentage élevé limitera le nombre d’initiatives soutenues. En comparaison, le référendum législatif abrogatif d’initiative populaire en Italie nécessite 500 000 signatures (article 75 de la Constitution) – ce qui est jugé parfois trop peu par la doctrine – pour un nombre d’habitants avoisinant celui de la France. En troisième lieu, l’initiative minoritaire française ne peut pas être un moyen d’action immédiat contre la majorité parlementaire, puisque les lois promulguées depuis moins d’un an ne peuvent pas faire l’objet de cette procédure. Cette précaution vise à préserver la politique menée par le Gouvernement en laissant le temps aux lois adoptées de démontrer un tant soit peu leur utilité. Cela obligera sans doute le Gouvernement à se montrer particulièrement efficace et rapide dans la mise en œuvre des nouvelles dispositions adoptées faute de quoi une loi impopulaire risque d’être remise en cause même à l’issue du délai d’un an. Enfin, même si cette procédure est déclenchée, le recours au référendum n’est en aucun cas automatique. Il aura lieu seulement si la proposition n’est pas examinée par les deux assemblées dans le délai d’un an. Le simple examen par le Parlement ne garantit pas la prise en compte de la proposition. Si le texte est examiné et rejeté à la majorité des voix par le Parlement, cela ne risque-t-il pas d’attiser la défiance des citoyens envers leurs représentants en cette période de crise de la représentation ? A l’inverse, si le Parlement adopte, même avec des compromis, la proposition, ne risque-t-on pas de penser que sous la pression les représentants cèdent trop facilement aux revendications d’une minorité ou de groupes d’intérêts minoritaires comme cela se passe aux Etats-Unis au niveau des Etats fédérés ? Dans ce cas, n’aurait-il pas été plus simple de laisser directement aux citoyens le dernier mot en prévoyant un recours obligatoire au référendum ? Or, justement, si cette procédure unique en son genre a été prévue, cela a été notamment justifié par une volonté de cohérence dans le projet de modernisation des institutions : ne pas, d’un côté, tenter de revaloriser le Parlement et, d’un autre côté, risquer de le fragiliser en lui ôtant la possibilité de se saisir de cette proposition. Or, justement, le risque est que cette procédure aboutisse à l’effet inverse en plaçant le Parlement dans une situation très inconfortable sauf à se fier en grande partie à la volonté de l’opinion publique exprimée à travers les sondages. Ceci peut-il réellement contribuer à redonner au Parlement, légitimité, crédibilité et dignité ?

Il appartiendra également à la loi organique de bien préciser le cadre du référendum. En effet, y aura-t-il, comme cela est souvent le cas à l’étranger, des domaines interdits du référendum facultatif d’initiative minoritaire :

- les droits et les libertés fondamentaux, les principes et règles constitutionnelles, si l’on veut limiter le référendum au domaine législatif comme peut le laisser entendre la nouvelle disposition introduite à l’article 61 al. 1 de la Constitution. Dans le cas contraire, si les propositions de lois de révision constitutionnelle pouvaient être proposées par une initiative minoritaire cela ressemblerait réellement à un contrôle de la recevabilité de l’initiative à l’instar du contrôle de l’admissibilité prévu par l’article 75 de la Constitution italienne, et non à un véritable contrôle de constitutionnalité (voir sur ce point, Le contrôle du référendum par la justice constitutionnelle, Economica-PUAM, 2004, pp. 221-233).

- les questions fiscales et budgétaires ou plus généralement toute proposition pouvant avoir une répercussion négative importante sur les dépenses ou les recettes de l’Etat (comme, par exemple, la suppression de différentes taxes sur les produits pétroliers, proposition qui pourrait séduire de nombreux Français)

- les questions tenant à l’élection des représentants … notamment le mode d’élection.

En effet, même dans les domaines définis dans le champ d’application précisé par l’article 11 al. 1^er de la Constitution, les questions susceptibles de déstabiliser les pouvoirs publics sont nombreuses.

Pour terminer sur ce mécanisme, est-il nécessaire de rappeler que le référendum n’a jamais suscité un réel enthousiasme de la part des représentants ? Le caractère plébiscitaire que l’on attache au référendum prévu à l’alinéa premier a toutes les chances de se propager au référendum d’initiative minoritaire. Comment imaginer qu’un référendum d’initiative minoritaire soutenu par une majorité de la population, ne soit pas vécu comme l’expression d’une remise en cause de la majorité en place et au premier chef du Président de la République et de son gouvernement ?

Au regard de ce tableau, peut-on réellement croire qu’un référendum d’initiative minoritaire soit un jour organisé ? Toutes ces précautions illustrent bien la volonté de ne pas toucher au caractère représentatif de notre démocratie ; mais a-t-on un jour souhaité l’assouplir au profit de l’expression directe des citoyens ?

En ce qui concerne, la question préjudicielle de constitutionnalité, il s’agit tout d’abord et réellement d’une nouvelle voie de droit pour les justiciables mais la question qui se pose est de savoir si les justiciables pourront au moins en partie maîtriser le déclenchement de cette procédure. Dans les pays qui nous entourent, et qui recourent à la question préjudicielle de constitutionnalité, cette procédure est généralement maîtrisée par le juge a quo qui doit avoir un doute sur la constitutionnalité de la loi à appliquer et décide ou non de soulever la question quelles que soient les prétentions des parties (sur cette question voir les études publiées à l’Annuaire international de justice constitutionnelle 2007, Economica-PUAM, 2008, à paraître). De plus, il s’agit généralement d’un moyen d’ordre public qui doit être soulevé d’office par le juge. En France, les citoyens auront-ils le droit d’effectuer un recours contre la décision du juge a quo de ne pas soulever la question préjudicielle ou celle des juridictions suprêmes de ne pas poursuivre la procédure devant le Conseil constitutionnel ? L’étendue de ce nouveau droit ouvert aux justiciables est encore très incertain d’autant que la volonté de ne pas engorger le Conseil constitutionnel – comme s’il ne pouvait pas être réformé pour faire face à cette nouvelle voie de recours – est souvent rappelée. A moins que cela masque, mais à peine, une volonté de ne pas donner plus de poids à la juridiction constitutionnelle que l’on a refusé de nommer Cour constitutionnelle au motif notamment qu’il ne s’agissait pas d’une Cour comme les autres juridictions suprêmes de notre pays. Discours d’un autre temps… La Belgique l’a bien fait en 2007 !